4.形式上適格與實質(zhì)性適格

──李春山訴懷遠縣人民政府房屋強拆案【（2017）最高法行申366號】

【裁判要旨】

在行政訴訟中，被告適格包含兩個層面的含義。一是形式上適格，亦即行政訴訟法第四十九條第二項規(guī)定的“有明確的被告”。所謂“有明確的被告”，是指起訴狀指向了具體的、特定的被訴行政機關(guān)。但“明確”不代表“正確”，因此被告適格的第二層含義則是實質(zhì)性適格，也就是行政訴訟法第二十六條第一款規(guī)定的,“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關(guān)是被告”。又按照行政訴訟法第四十九條第三項的規(guī)定，提起訴訟應當“有具體的訴訟請求和事實根據(jù)”，這里的“事實根據(jù)”就包括被告“作出行政行為”的相關(guān)事實根據(jù)。

5.復議機關(guān)作共同被告

──蘆保家訴北京市朝陽區(qū)人民政府不履行法定職責及北京市人民政府作出的京政復字[2015]682號《駁回行政復議申請決定書》案【（2016）最高法行申2738號】

【裁判要旨】

在復議機關(guān)作共同被告的情況下，審理的焦點通常仍會指向原行政機關(guān)的行政行為或者不作為。這是因為維持原行政行為的復議決定并沒有施與當事人新的權(quán)利義務，可能對當事人合法權(quán)益造成侵害的，實質(zhì)上仍是原行政機關(guān)的行政行為或者不作為。人民法院對于復議決定的審查也側(cè)重于復議程序是否合法，這是由復議決定和原行政行為的統(tǒng)一性所決定的。對于復議決定實體合法性的審查已經(jīng)包括在對于原行政行為合法性的審查當中。

 《中華人民共和國行政訴訟法》第七十九條規(guī)定：“復議機關(guān)與作出原行政行為的行政機關(guān)為共同被告的案件，人民法院應當對復議決定和原行政行為一并作出裁判?！北緱l所指的情形主要限于實體裁判，比如，判決原行政機關(guān)履行法定職責，則同時判決撤銷維持原行政行為或駁回復議申請的復議決定。駁回起訴則是對全案起訴的駁回，既包括駁回原告針對原行政行為的起訴，也包括駁回針對復議決定的起訴。

6.第三人輔助參加與原告舉證責任

──劉成運訴山東省慶云縣人民政府行政強制及行政賠償案【（2016）最高法行申2907號】

【裁判要旨】

行政訴訟第三人制度的性質(zhì)是“訴訟參加”，設立這一制度不僅是對利害關(guān)系人權(quán)利的尊重和維護，也有利于增強判決的確定性和穩(wěn)定性，減少訴訟周折，從而實現(xiàn)訴訟的最佳效益。與被訴行政行為有關(guān)的其他行政機關(guān)作為第三人參加訴訟，通常屬于一種單純輔助參加，尤其在涉及批準行為、前置行為、輔助行為、行政合同以及超越職權(quán)的案件中，允許其他行政機關(guān)作為第三人參加訴訟，對于查明案件事實、分清法律責任，更具有積極意義。

在行政訴訟中，被告適格包括兩個層面的含義。一是形式上適格，也就是行政訴訟法第四十九條第二項規(guī)定的“有明確的被告”，以及第二十六條規(guī)定的關(guān)于適格被告的各款規(guī)定。形式上適格屬于法定起訴條件的范疇，不符合這些規(guī)定的，應當裁定不予立案或者在立案后裁定駁回起訴。二是實質(zhì)性適格，它是指被訴的行政機關(guān)作出了被訴的那個行政行為，并且該機關(guān)在此范圍內(nèi)能對案涉標的進行處分。實質(zhì)性適格問題相對復雜，通常需要通過實體審理查明，如果通過實體審理確實不構(gòu)成實質(zhì)性適格，則以理由不具備為由判決駁回原告的訴訟請求。當然，也不排除在特別明顯地不具備實質(zhì)性適格的情況下，在進入實體審理之前即以起訴不符合法定條件為由裁定駁回起訴。

行政訴訟法第三十四條雖然規(guī)定，“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”，但這不是說，行政訴訟中的所有待證事實都要由被告承擔舉證責任。對于指控的行政行為是否存在、該行政行為是否由被告實施，顯然應當由原告舉證證明，這屬于原告賴以指控行政機關(guān)作出了侵犯其合法權(quán)益的行政行為的事實根據(jù)，也屬于訴訟請求能夠成立的實質(zhì)理由，并非將行政行為違法的舉證責任轉(zhuǎn)嫁給原告一方。同理，在行政賠償訴訟中，“原告應當對行政行為造成的損害提供證據(jù)”，也已為行政訴訟法第三十八條第二款所明文規(guī)定。

行政訴訟的第二審程序并非完全是“以新的一審代替原一審”，第二審程序中實行言詞審理，主要限于“提出新的事實、證據(jù)或者理由”的情形，而且，在第二審程序中提出“新的證據(jù)”也并非不加任何限制，主要應當限于《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十二條規(guī)定的三種證據(jù)，即：在一審程序中應當準予延期提供而未獲準許的證據(jù)；當事人在一審程序中依法申請調(diào)取而未獲準許或者未取得，人民法院在第二審程序中調(diào)取的證據(jù)；原告或者第三人提供的在舉證期限屆滿后發(fā)現(xiàn)的證據(jù)。